Указы есть. Доходов нет
Почему «буксуют» майские указы
Знаменитые «майские» указы, принятые 12 мая 2012 года сразу после победы Владимира Путина на выборах, были восприняты обществом как программа социально-экономического развития страны на ближайший президентский срок – до 2018 года. От целей, поставленных в указах, захватывало дух: в полтора раза поднять зарплаты бюджетников, добиться доступности жилья, заменить дорогие импортные лекарства дешевыми отечественными, создать 25 миллионов высокотехнологических рабочих мест… Большая часть нынешнего президентского срока уже позади. Социально-экономическая обстановка в стране изменилась исключительно в худшую сторону. Тем не менее на своем недавнем заседании правительство сделало весьма неожиданный вывод о том, что «майские» указы выполнены на… 88 процентов. О том, как эти чиновничьи подсчеты стыкуются с реальной жизнью, мы побеседовали с Андреем Нечаевым, председателем партии «Гражданская инициатива», министром экономики России в 1992-1993 годах. – Обсуждая на недавнем совещании ход выполнения «майских» указов президента, правительство оценило степень их выполнения на 88%. Как вообще можно измерять выполнение указов в процентах – по логике, они могут быть либо выполнены, либо нет? – Здесь можно только гадать, что имелось в виду. Возможно, решили, что из 11 указов выполнены девять. Но более вероятно другое предположение. Одним из указов предусмотрено повышение зарплат бюджетников, правительство посмотрело, какие регионы выполнили это предписание, а какие нет, и вот таким образом вычислило процент. Но в любом случае это, конечно, цифра оценочная. – А какую бы оценку выполнению «майских» указов поставили Вы? – В принципе «майские» указы преследуют вполне благую цель – повышение обеспеченности, в первую очередь зарплатами, таких критически важных с позиции будущего профессий, как врачи, учителя, ученые. Предусматривается создание высококвалифицированных рабочих мест, решение жилищной проблемы. Но в отношении этих указов была допущена одна серьезная концептуальная ошибка. В значительной степени их реализацию переложили на регионы, не обеспечив их адекватным ростом доходных источников. А с региональными бюджетами и так сложилась абсолютно ненормальная ситуация. Дело в том, что в конце 2008 года «временно» было отменено действие Бюджетного кодекса в части распределения доходов 50 на 50 между федеральным бюджетом и консолидированными региональными бюджетами. И сейчас картина выглядит следующим образом: примерно 65% – это доходы федерального бюджета, то есть львиная доля денег стягивается в центр; 25% – доходы региональных бюджетов, и только 10% – доходы бюджетов местного самоуправления. А ведь именно там, на муниципальном уровне, и протекает реальная жизнь людей. Во всем мире значительная часть и здравоохранения, и образования, и культуры, и массового спорта, и экологии – это как раз муниципальный уровень. У нас многие школы, вузы, а также поликлиники и больницы – там же, на муниципальном уровне. А он финансово абсолютно обезвожен. И поэтому «майские» указы стали для региональных и муниципальных бюджетов непосильным грузом. Мы наблюдаем очень опасную картину: регионы сворачивают свои программы – инвестиционные, инновационные, жилищного строительства, строительства дорог. И фактически превращаются в кассы по раздаче зарплат бюджетникам: в ряде регионов расходы на зарплату превышают 60% объема местных бюджетов. В результате подрывается база развития территорий, их будущей налоговой базы. А с другой стороны, поскольку деньги на выполнение «майских» указов надо откуда‑то брать, резко растет долг и региональных, и муниципальных бюджетов. За последние несколько лет он вырос в разы, а возможности его погашения весьма невелики. Несколько десятков регионов уже по факту банкроты: там можно вводить внешнее управление, у них сумма долга сопоставима с объемом собственных доходов. – Каким же образом регионы выходят из положения, не получая адекватные их нуждам суммы из центра? – Региональным властям виднее, что у себя делать, но для этого их надо обеспечить соответствующей доходной базой и финансовыми ресурсами. Но поскольку этого не происходит, а спрос за исполнение «майских» указов довольно жесткий, регионы вынуждены пускаться во все тяжкие. Например, ситуацию с выполнением требования о повышении зарплат арифметически можно проиллюстрировать так: вам дали задание повысить значение дроби, и если вы не можете увеличить числитель, вы начинаете сокращать знаменатель. Иначе говоря, не удается поднять доходы, приходится сокращать расходы работников соответствующих категорий. Мы это наблюдаем особенно отчетливо в сфере здравоохранения. В итоге на протестные митинги выходят бюджетники (те же врачи) – казалось бы, наиболее консервативная, наиболее лояльная власти часть электората. Фактически выполнение указов достигается снижением качества медицинского обслуживания населения. Местные власти проводят сокращения там, где сокращать просто нельзя. – Давайте пройдемся по конкретным пунктам 11 «майских» указов. Наибольший резонанс в свое время вызвал тот, который намечает создание 25 млн высококвалифицированных рабочих мест. Но, по данным Росстата, за последние два года рабочих мест у нас стало не больше, а меньше. Можно ли в принципе исполнить это предписание? – Этот указ изначально неразумный и неисполнимый. Понятно, что надо создавать высококвалифицированные рабочие места и вообще менять структуру экономики в пользу производства товаров с высокой добавленной стоимостью, в пользу высокотехнологичных производств. Но не надо ставить при этом явно нереалистичные задачи. У нас развалено профессионально-техническое образование. Серьезный бич для многих производств – отсутствие высококвалифицированных рабочих и инженеров среднего и нижнего звена. Средний возраст работников в конструкторских бюро зачастую превышает 60 лет, а смены нет. Поэтому указ просто невозможно выполнить – на вновь созданных рабочих местах будет некому работать. Но выполнять‑то надо – президент требует, и те ведомства, которые прямо или косвенно за это ответственны, идут на всякие хитрости. Например, в вопросе, что считать высококвалифицированными рабочими местами, используется чисто бухгалтерский, механический подход: Минэкономразвития и Росстат предложили связать это с заработной платой. Например, к высококвалифицированным отнесены те рабочие места, где зарплата выше средней. Понятно, что это имеет весьма косвенное отношение к реальному качеству рабочих мест. – Еще один конкретный пункт из «майских» указов – увеличение в 1,5 раза зарплаты бюджетников. Но, как известно, по итогам прошлого года у нас зарплаты в номинальном выражении чуть-чуть подросли, а в реальном сильно упали – на 10%. – Речь в «майских» указах, безусловно, шла о номинальной заработной плате. В этом году ситуация с реальной зарплатой лучше, чем в прошлом: в марте падение почти прекратилось. В то же время несколько дней назад были опубликованы данные Росстата по апрелю: падение реальных доходов резко ускорилось, они упали на 7,1%, с соответствующими последствиями для потребительского спроса, для экономического роста, для уровня жизни. Поэтому вполне допускаю, что в номинальном выражении указ выполним, но в реальном – едва ли. – Цель одного из указов – добиться того, чтобы доля отечественных лекарств из перечня жизненно необходимых достигла 90%. Но в феврале Федеральная антимонопольная служба сообщила, что из оборота могут исчезнуть 300 российских дешевых лекарств из-за нерентабельности их производства. Как можно оценить ситуацию на лекарственном рыке с точки зрения цен и доступности препаратов? – Это тоже один из тех указов, которые реально неисполнимы, или же их исполнение может сыграть негативную роль с точки зрения лекарственного обеспечения и, соответственно, здоровья граждан. Как и в случае со многими продовольственными товарами, в фарминдустрии те товары, которые формально являются российскими, делаются из импортных субстанций. Рост цен на них в результате девальвации привел к росту издержек и сейчас вылился в конфликт: многие производители заявляют, что они просто не в состоянии производить лекарства широкого ассортимента по прежним ценам, поскольку из-за импортных составляющих у них резко выросла себестоимость. А переход на отечественное производство самих субстанций‑дело не одного месяца и даже не одного года. – А что можно сказать об указе о совершенствовании системы госуправления – как измерить степень его исполнения? – Очевидно всем, что у нас система госуправления совершенно неэффективна. Не говоря уже об ужасающем уровне коррупции. Даже сам глава государства видит, что он принимает решения, дает указания, а дальше всё это вязнет в бюрократическом болоте. С другой стороны, налицо колоссальный перерасход ресурсов: и правительство, и Счетная палата признали, что только в рамках госзаказа перерасход бюджетных средств превышает триллион рублей. Понятно, что вертикаль власти строилась по принципу личной преданности, а не ответственности и профессионализма, но уже даже люди из ближайшего окружения президента признают абсолютную недееспособность такой системы управления. – В общественном сознании «майские» указы ассоциируются с предвыборными обещаниями Владимира Путина. Повлияет ли ход их выполнения на перспективы ближайших выборов, в том числе президентских 2018 года? Может ли общество спросить за их выполнение или не выполнение у высшей власти? – Я бы не переоценивал их влияние на общественное сознание. Полагаю, что значительная часть населения об этих указах и не слышала или о них уже не помнит. Вопрос надо рассматривать в более общем контексте – отношения высшего руководства страны и граждан. Между властью и основной массой россиян было установлено некое неписаное соглашение: власть обеспечивает людям постоянно растущий уровень жизни, а население в ответ закрывает глаза на недопустимый уровень коррупции, на ограничения демократических свобод, свободы слова, на фальсификацию выборов и так далее. Но за последние шесть лет власть нарушила этот договор дважды. Первый раз зримое падение уровня жизни произошло в кризис 2008-2009 годов, правда, это был довольно короткий отрезок времени – 1,5-2 года, поэтому население не успело толком его почувствовать и отреагировать. Но вот сейчас мы наблюдаем второе и тоже заметное падение уровня жизни – и с точки зрения реальных зарплат и доходов, и с точки зрения того, что инфляция бьет в первую очередь по малообеспеченным семьям. Так что общественный консенсус подвергается очень серьезному испытанию. Кроме того, в последние годы по всей стране нарастает волна локальных протестов – по частным поводам. Они связаны с точечной застройкой, закрытием и слиянием бюджетных учреждений, с экологическими преступлениями, с вопиющими случаями коррупции и злоупотреблений местных властей. Если выступления демократического меньшинства против усиления тоталитаризма, против ограничения демократических свобод сольются с экономическими протестами, это может привести к очень серьезному политическому кризису.
Подготовил Евгений АНДРЕЕВ